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单丽卿:治理转型中的社会建设:中央政策与地方实践

选择字号:   本文共阅读 96 次 更新时间:2019-06-25 20:33:24

进入专题: 社会建设   政策范式   地方治理  

单丽卿  

   内容提要:在治理转型的背景下,讨论社会建设议题,需强调社会建设并不限于民生领域或者社会事业的范畴,其实质是要推动政府与社会关系的重塑,最终实现一种多元共治的格局。作为一场治理改革的社会建设,必须包含自上而下与自下而上的维度。文章通过东南沿海X市H区“共同缔造”的案例,具体讨论了中央层面的理念转型如何影响和塑造地方实践,地方层面的政策实践与创新又能为宏观层面的改革带来哪些启示。

   关键词:社会建设/政策范式/共同缔造/地方治理

  

   党的十八届五中全会明确提出了要在2020年全面建成小康社会,并确立了全面建设小康社会必须遵循的原则以及目标要求。中央对未来发展目标的明确阐述,也标志着中国正在迈向以社会建设为核心的新时代。自改革开放以来,中国的发展奇迹主要表现在经济领域,以快速的GDP增长为核心指标。但是,在快速的经济增长背后,各种社会矛盾也在不断积累。面对新的社会形势,越来越多的学者开始强调和呼吁社会建设的重要性。社会学家陆学艺指出,中国当前诸多经济社会矛盾的根源在于社会结构的调整滞后于经济结构,即我国经济结构已经是工业社会中期阶段,但是社会结构还处于工业社会的初期阶段,并据此提出从社会政策入手来寻求解决方案。

   纵观近年来中央层面的政策表述,“社会建设”“社会治理”“民生”等概念被越来越频繁地提出,这都表明中央不断地推动着施政理念的转型。那么,中央的理念转型究竟会对地方层面的政策实践产生何种影响呢?它是否能够有效地推动地方的治理转型?除了自上而下的影响之外,地方层面的社会建设实践又具有哪些自下而上的作用和传导机制?本文将结合东南沿海X市H区“共同缔造”的案例,来讨论地方层面“社会建设”的实践逻辑。

  

一、施政理念的转型:迈向社会建设时代

  

   2004年党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略目标,而“社会建设”也成为一个重要议题。此后,在党的十七大报告中,中央对“社会建设”做了更加明确和系统的阐述,将其放在与经济建设、政治建设以及文化建设并列的位置。党的十八大报告一方面延续了之前的提法,从保障和改善民生的角度来加强社会建设,主要涉及教育、就业、收入分配、城乡社会保障体系、医疗公共卫生体系、社会管理等六大方面;另一方面,则强化了机制和体制层面的探索,提出要在“创新管理中加强社会建设”,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。从中央层面的报告以及政策文件的表述当中,我们可以看出“社会建设”已经在总体的施政框架中占据越来越重要的位置,并且有关“社会建设”的认识也在不断拓宽和深化。

   1.“社会建设”概念及其内涵的演变

   顾名思义,“社会建设”就是要把社会作为建设的对象。但是,作为一个学术概念的“社会”,它本身就是一个复杂的概念,包含着多种不同的维度。概括来说,它主要有三种含义,分别是大社会、中社会和小社会。大社会对应的是一个整体性的概念,等同于国家整体,比如社会主义和谐社会;中社会常常指代除了经济之外的诸领域;小社会则是与经济、政治、文化领域相对应的概念,它是大社会系统当中的一个子系统。[4]相对应的,从大社会的角度来看,构建社会主义和谐社会本身就是一种社会建设,2020年全面建成小康社会则是一个更为近期的社会建设目标。而中央层面更加具体的政策表述中,更多的是从相对狭义的角度来定义社会政策的,将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设相并列。

   从“社会建设”在中央层面的官方表述中出现的顺序来看。它的概念及内涵呈现了由抽象到具体的转变。在2004年“社会建设”这一概念首次出现时,更多强调的仍是“和谐社会建设”这一总体性目标,《关于加强党的执政能力建设的决定》中只有一小段具体论述,并且主要仍是从社会管理的角度展开的。而从党的十七大报告之后,社会建设则逐渐从抽象的施政理念转变为清晰界定的具体领域,它逐渐被细化为六个方面,从而能够更有效地落实为可操作性的政策实践。再具体来看官方政策话语中的“社会建设”概念,它的内涵实际上超越了传统的社会事业的范畴,即不局限于科教文卫艺体等方面,正如邹农俭所指出的那样,“社会事业只是现代意义上的社会建设范畴内的一小部分”。对于“社会建设”究竟应该包括哪些内容,学者们在论述的时候往往强调不同的面向,但是一种共同的认识是,“社会建设”应该是一个涉及国家宏观战略选择层面的概念,其实质在于社会资源和社会机会的合理配置,其目的在于改善民生和促进社会的和谐与进步。

   从“社会建设”这一概念在官方话语中的演变来看。党的十八大以来的各项中央文件中基本都涉及了社会建设的六大领域。值得注意的是,党的十八届三中全会、四中全会以及五中全会的官方决议中出现了一些表述的调整,不再把“社会建设”与六大领域等同起来。尤其是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中并未直接出现“社会建设”的提法,但对“创新社会治理体制”做了详细论述,强调“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”“创新有效预防和化解社会矛盾体制”“健全公共安全体系”等方面。这种变化并不意味上层对社会建设重视程度的降低,而是反映了一种更为深层的社会建设理念转型,即从社会管理意义上的社会建设转向社会治理。治理是20世纪90年代兴起于西方的一场公共行政领域的革命,它所要回应的是由市场失灵和政府失败所带来的问题,其核心是由传统的追求单一主体治理转向一种多元共治的局面。

   党的十八届三中全会所倡导的治理转型以及关于“创新社会治理体制”的具体表述,实际上是将“社会建设”推向纵深,即不再简单地由政府来定义社会建设是什么,或者划定一些社会建设的领域,而是更多地从机制和体制的层面去推动国家与社会关系的调整与转型,这在实质上拓宽了社会建设的内涵与领域。在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(下文简称《建议》)中,原本归属于社会建设的六大领域被扩充为八个方面,并划归在“坚持共享发展,着力增进人民福祉”这一标题之下。这使得中央文件中对“社会建设”的描述更加贴近于全面小康社会的目标,社会建设成为一个综合性并且更具包容性的发展目标与理念。此外,《建议》还对“加强和创新社会治理”做了进一步的强调,提出“建设平安中国,完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局”。

   2.社会治理与社会建设

   中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。对于社会建设而言,这意味着一种重大的调整和深化,开始从社会管理迈向社会治理时代。治理转型为什么会对社会建设的理念与实践产生重大影响?

   首先,需要理解从管理到治理的转变。社会管理的概念背后对应的是传统的统治思维,而作为与统治相对的则是“治理”这一概念。治理理论的主要创始人詹姆斯·罗西瑙指出:“与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制,同时也包括非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望。”治理理论的核心在于,将公共事务的管理权限和责任从传统的“政府”垄断当中解放出来,它也表现为一种重塑政府的努力。因此,从治理理论来看,强调“社会建设”不仅意味着政府要在发展目标排序上从经济转向社会,其更核心的意涵在于推动政府与社会之间关系的重构。治理强调的是多权力中心以及各权力主体之间的平等关系。根据全球治理委员会的定义,治理是“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程,通过这一过程,各种相互冲突和不同的利益可望得到调和,并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力,以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议”。

   其次,需要理解“社会建设”过程中政府与社会的关系。党的十七大报告提出“完善社会管理”,“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。关于社会管理的这种表述中,强调的是政府作为管理的主体,而社会和公众分别是协同与参与,其背后仍然反映出一种政府控制的思路,或者说是政府控制之下的社会发展。而在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中,与“加强和创新社会治理”相关的措辞发生了一些变化,提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。健全利益表达、利益协调、利益保护机制,引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。增强社区服务功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。可以看到,2015年的这份文件虽然继续沿用了“社会协同、公众参与”的表述,但是对政府的角色进行了调整,从“政府负责”变为“政府主导”,并且在政府与社会关系上做出了更清晰的论述,提倡的“共建共享”“居民自治”等理念带有很强的治理意涵。这些变化反映出,政府更加注重社会建设当中社会本身的角色和功能,在官方的认识中社会也逐步从“被治理的对象”转变为“治理的主体”。

   再次,需要理解社会建设的原则问题。官方文件和话语中对“社会建设”这一施政理念的表述,主要是从政府的角度和立场进行的论述,它既要符合总体的意识形态体系,又要具备一定的可操作性,从而能够从理念转化为政策实践。并且,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中关于创新社会治理的表述,也在很大程度上体现为一个阶段性目标。因此,学理上的讨论必须超越纯政府的视角,从社会发展的角度做规律性的发现与探讨,更好地服务于社会建设的目标,推动施政理念的调整与完善。如前所述,相比于社会管理的提法,社会治理时代的社会建设表现为一种施政理念的发展与进步。按照治理的理论,“社会建设”当中应该包含多种机制,允许国家、市场和社会各自发挥不同的功能,彼此之间形成一种良性互动的伙伴关系,并共同成为治理的主体。以此来展望社会建设的未来发展,核心仍然在于各治理主体之间关系的调整与重构,逐渐从“政府主导、社会协同”转变为“政府与社会共治”的格局,而要推动这种格局的实现,则需要在当前的社会建设实践中强调社会性与公共性的原则。所谓社会性,强调的是社会的总体利益、社会的共同性,致力于推动一种类似于帕累托最优的改进。而公共性则既表现为当前社会建设所遭遇的困境,又是社会建设的重要目标和支撑性条件之一。这种公共性强调的是个人超越极端个人主义,从私人领域走出来,参与到公共领域的决策当中,通过平等对话达成共识,维护公共利益和价值取向。事实上,通过对社会性和公共性的强调,社会建设才有可能带来社会的成长与发育,从而有助于各治理主体之间的良性互动。


二、地方治理实践中的“共同缔造”:作为一种新的政策范式

  

进入21世纪以来,上层话语不断强调着“社会建设”的重要性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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